一、西藏已成为全国农民收入最低、城乡收入差距最大的省份，“三农”问题十分突出；同时，草场退化等生态退化问题较为严重。解决“三农”问题和生态问题的根本出路在于农牧业结构调整。

    目前，西藏农牧民增收渠道狭窄，收入增长缓慢，人均收入在全国的排序逐年下降，1978年居全国前十名，1985年下降为第21位，而自2000年开始即列全国倒数第一位。全国2000年城乡居民人均收入之比为2.8:1，而西藏自治区则高达5.6:1，远大于其他地区，如列第二位的云南省也仅为4.3:1；自然条件相似、经济水平相当的青海省和贵州省分别为3.5:1和3.4:1。收入水平低、收入增长缓慢和城乡收入差距加大，已成为影响西藏农村经济发展与稳定的主要问题之一，亟待解决。

    西藏农业结构十分单一，粮食生产既是西藏农民收入的主要来源，也是农业生产的主体。但粮食已出现严重过剩。据测算，目前西藏全社会粮食库存总量在280万吨左右，约相当于全区年粮食总产的3倍，其中85万吨由粮食部门掌握，另有近200万吨在农民手中。分析其原因，一方面是由于粮食生产得到了较快发展，另一方面是由于占粮食总产量34%的冬小麦品质很差，当地藏族居民消费有限，汉族居民则以食用内地面粉为主。因此，继续增产粮食不仅不会使农民增加收入，相反会加重农民和政府的负担。

    西藏牧业仍停留在靠天养畜为主的阶段，生产方式原始落后，商品率很低；而另一方面，部分畜产品又供不应求，如当地居民所需酥油主要由青海及四川藏区等地供应，城镇居民的奶类主要依靠内蒙。同时，草场又由于超载过牧等利用不当而退化，全区草场退化率已高达40％以上。畜牧业面临着继续增加产量与保护草场的双重压力。在此情况下，通过优化畜牧结构适当增加畜产品产量，可显著增加牧民收入。

    因此，通过农牧业结构调整和优化，可将农牧民增收、培育农产品市场和保护生态环境有效地结合在一起，是目前增加农牧民收入，保证西藏农牧业和农村经济可持续发展的出路之一。

    二、农牧业结构调整的重点是：压缩小麦面积，以发展饲料（草）业为突破口，以农牧结合为基础，以加工企业为龙头，发展商品型特色畜牧业和特色优势种植业。

    目前，西藏畜牧业蛋白质饲料供给缺口约50%。种植谷物和豆类蛋白质饲料，建立相适应的谷物
草地畜牧业要从纯天然草地游牧放牧型畜牧业，向农牧结合型畜牧业过渡，逐步提高种草养畜的比重，重点缓解因冷季草场窄小而产生的饲草严重不足的矛盾。逐步实现牧民定居，牲畜暖季放牧、冷季舍饲或半舍饲。在农区大力压缩冬小麦种植面积后，既可有效减少粮食库存陈化粮，又可腾出耕地种植其他作物。首先应扩大饲草饲料种植，建设饲料基地，在全区范围内逐步形成牧区繁育、农区和半农半牧区育肥、城镇畜产品加工的生产格局。

    同时应发展特色优势种植业，实现增产增收同步。目前，青稞占西藏粮食总产量的59%，属地方习惯种植和消费的粮食品种，尽管口粮消费的市场容量有限，但可进行深加工开发，如青稞啤酒深受欢迎，市场前景较为广阔；还可考虑从欧洲、澳大利亚、北美等地引进优质啤酒大麦品种进行试种。西藏油菜籽生产还远不能满足当地需求，每年菜籽油缺口约3万吨，加之邻国尼泊尔对菜籽油的需求较大，可适度扩大双低油菜种植面积。

    大力发展农畜产品加工业、开拓农畜产品市场，是西藏实现农牧业结构优化和农牧业可持续发展的关键。为此，需通过政策和技术等多种支持方式，大力发展农畜产品加工业，培育龙头企业，包括发展牲畜屠宰、加工、冷藏；鲜奶及奶制品加工；藏毯加工；山羊及牦牛绒毛与皮革加工等。

    三、农牧业结构调整与发展，应因地制宜、合理布局、分类指导、有序进行。

    根据自然、技术和经济条件，西藏农牧业发展可分为四个主要类型区：
    1.藏中农区和半农半牧区，包括拉萨市、日喀则地区、山南地区，以及阿里地区的扎达、普兰县。不仅是西藏商品性种植业发展的重点地区，也是西藏今后相当长时期内畜牧业发展的重点地区。

    2.藏东农、牧、林业多种经营区，包括昌都地区、林芝地区和那曲地区的巴青、嘉黎、比如、索县，是西藏生物多样性最丰富的地区，同时也是林牧业发展潜力最大的地区之一。据调查，该区草场丰富，尚可增养38万只绵羊单位的牲畜。同时，可通过利用林下资源扩展农民增收渠道，并促进森林保护。

    3.藏北高山草甸区，是独具特色的纯牧区，适宜发展牦牛和藏羊。目前，由于天然草场承载力已经饱和，在冬春饲草尚难明显增加的情况下，应控制现有牲畜规模，提高牲畜生存质量；同时，加强育种工作，提高家畜品种质量。

    4.藏西北高山草原与高山荒漠区，包括阿里地区的措勤、改则、革吉、日土县和那曲地区的双湖办事处（县级）、尼玛、申扎、班戈县，应严格控制人口和牲畜规模。其中，部分地区如双湖、尼玛，人畜应适当外迁。本区北部为可可西里国家自然保护区，可考虑开展野生动物驯化繁育。

    四、关于加速西藏农牧业结构优化和发展的几点建议

    1.农牧业结构调整与发展，要抓好政策落实、技术改造和市场开拓。
    一要抓好政策落实。当前西藏农业结构调整的关键是全面落实草场承包政策。目前西藏草场承包率仅63%，其中承包到户的仅占30%，70%是以自然村或行政村形式承包。应大力推进草场承包，使之成为促进草场保护与建设的基本政策保障。二要抓好技术改造，包括畜禽选育及配套饲养技术研究与开发，天然草场改良及人工草地建设技术研究与示范，农牧结合技术研究与开发，农牧业重大病虫害监测与控制技术研究，无公害特色农产品生产与深加工技术引进研究与开发等。三要建设农畜产品市场体系，努力开拓区外市场，消除区内市场隔绝，提高与周边地区的市场竞争力，树立产品品牌，打好绿色牌、高原牌、民族牌及宗教特色牌，以旅游带动农畜产品贸易，并进而促进农牧业发展和农牧民增收。

    2.加强羌塘和可可西里自然
    保护区的管理与保护，改善野生动物的生存环境。理顺自然保护区的管理关系，有序迁移人口和牲畜。

    藏北羌塘高原、可可西里，平均海拔4800米以上，高寒缺氧，生态环境严酷。该区是藏羚羊、野牦牛、藏野驴等国家一、二级珍稀野生动物繁衍生息地。该区内的尼玛、申扎及安多等县，以及为开发西藏北部草原而设立的双湖办事处，共有3万多人、20多万头（只）牲畜。不仅牧业本身难以发展，而且和野生动物争草，导致植被破坏和草原沙化。

    建议撤消双湖办事处建制，将双湖和尼玛的部分牧民和牲畜迁往水草条件较好的那曲地区东部和林芝地区，或安排于青藏铁路沿线从事养路或第三产业。停止向无人区草地扩张放牧，逐步将该区发展为探险旅游区和野生动物驯养繁育区。

    目前，可可西里自然保护区由青海省相关部门管理，但保护区的部分核心区属西藏管辖，保护区管理与行政区划管理之间的关系尚未完全理顺。为此，建议国家有关部门考虑由青海省和西藏自治区对可可西里自然保护区实行共管，以提高保护区的保护效果。

    3.考虑到西藏生态环境问题在全国生态环境建设中的重要性和特殊性，建议设立西藏退化草地的恢复与重建工程专项，以有效地推动西藏生态环境建设进程。

    西藏草地位于金沙江、澜沧江、怒江和雅鲁藏布江四大江河的源头区，系我国重要的生态屏障。目前，西藏牧区、半农半牧区草地已普遍超载。据最近遥感调查，西藏草地退化、沙化面积已占草地总面积的40%，且每年以3-5%的速度扩大；部分地区的草场退化率高达80%以上。草地生态屏障的作用正日益减弱，甚至消失。需要在水热条件较好的沟谷地段和牧民定居点周围，大力营造多年生人工草地，进行草地补播、改良，提高冬春草场的饲草供给能力；同时，将部分超载牲畜及牧民转移出去，以实施大面积天然草地的围栏封育，实现草原植被的修复与重建。建议国家就西藏退化草地的恢复与重建设立专项，给予经费支持。

    4.调整国家援藏、特别是对口援藏的重点和方式，实现援藏工作重点由城市向农村的转移；加大科技、特别是农村科技的援藏力度。显著增强西藏农业和农村经济持续、健康发展的能力。

    过去，国家援藏及地方对口援藏工作主要集中在城镇，为城镇基础设施建设和城镇居民收入水平提高做出了重要贡献。在城乡居民收入差距过大、农村基础设施极差、农牧业生产条件长期得不到根本改善的情况下，加大对农村的援助力度已势在必行。农村援助的重点，一是农村基础设施，特别是电力、交通和水利设施；二是农村教育，特别是六年制或九年制义务教育；三是农村医疗卫生，特别是常见病的免费医疗及卫生网点的建设；四是扶持“退牧还草”的移民，使部分生存条件极差的农牧民摆脱极端恶劣的生存环境。科技支农同样也是援藏的重点，可鼓励全国及区域性农业科研教育单位与西藏建立固定和稳定的联系，包括人才交流和培养、技术成果的转让和推广等。

    5.对西藏目前各类农牧业试验示范区进行必要的整合，建设综合性的农业试验示范区，以集中有限的财力、物力和人力，为西藏农牧业结构调整和高效持续发展提供成功的经验和示范。

    西藏各类农牧业单项试验、示范、开发区较多，但规模小、重复多<